Кризисная консолидация: "Будущее Европы" в новом мировом порядке - итоги "мозгового штурма"

Собравшаяся в Варшаве группа из 11 министров иностранных дел стран ЕС методом "мозгового штурма" подготовила проект "Будущее Европы". Этот документ был опубликован в Брюсселе 18 сентября 2012 года. Интересно, что в заглавии документа речь, на самом деле, идет о Еврогруппе, т. е. Государствах еврозоны ЕС.

Как следует из текста, авторы проекта исходят из осознания кризиса современной глобальной цивилизации. Они определяют программу реформ, которая позволит Европейскому Союзу занять достойное место в "новом мировом порядке" и "более полицентричном мире". Реформы предполагают усиление не только экономической, финансовой, но и политической интеграции Европейского Союза. Документ формулирует задачи активной внешней политики ЕС. Предполагается реформирование Европейской службы внешних действий (European External Action Service - EEAS), возглавляемой сейчас Кэтрин Эштон. Рассматривается возможность создания "европейской армии".

Идея "больше власти Центру ЕС и меньше столицам государств-членов" - сквозная в проекте "Будущее Европы". Предлагается устранить право "вето" отдельных государств, и ключевые решения в ЕС принимать по принципу "суперквалифицированного большинства", т. е. большинством в 2/3 государств-членов плюс 3/5 населения Европейского Союза.

Проект содержит идеи реформирования институтов ЕС с увеличением их властных полномочий, включая избрание прямым голосованием населения государств-членов президента ЕС, который будет управлять и Европейской комиссией, и Европейским советом. Предлагается расширить полномочия Европейского парламента и создать еще одну верхнюю палату. Для контроля внешних границ Шенгенской зоны в проекте предложено создание особой "Европейской пограничной полиции", прямо подчиняющейся Брюсселю.

Означенный документ является ключевым по содержащимся в нем идеям реформирования ЕС, поэтому ИА REGNUM публикует его в переводе полностью. В оригинальном тексте в скобки заключены, по-видимому, положения, с которыми не согласны отдельные участники совещания.

17 сентября 2012 года

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЙ ДОКЛАД О БУДУЩЕМ ЕВРОГРУППЫ министров иностранных дел Австрии, Бельгии, Дании, Франции, Италии, Германии, Люксембурга, Нидерландов, Польши, Португалии и Испании.

Введение и краткое содержание

Европейский Союз достиг решающего момента. Продолжающийся кризис суверенного долга и постоянно ускоряющийся процесс глобализации представляют беспрецедентный двойной вызов для Европы. Нам предстоит ответить ему, если мы хотим, чтобы наш континент насладился светлым будущим и эффективно продвигал наши интересы и ценности в более полицентричном мире.

Кризис давно уже имеет политическое измерение. Во многих частях Европы национализм и популизм находятся на подъеме, в то время как чувство солидарности и чувство сопричастности ослабевают в Европе. Мы должны принять меры по восстановлению доверия в нашем совместном проекте. Политические дебаты о будущем европейского проекта должны быть проведены сейчас, и это должно происходить по всей Европе. Важно, чтобы в них были вовлечены граждане Европы.

В текущем отчете мы выдвигаем конкретные предложения, направленные на решение проблем, с которыми сталкивается Европа. Некоторые из них рассчитаны на ближайшую, а некоторые на долгосрочную перспективу. Многое можно сделать в рамках существующей структуры договоров, некоторое, возможно, потребует внесения изменений в договора. Важно создать последовательность и правильный баланс, объединяя то, что реально может быть достигнуто в свое время с более долгосрочной перспективой и видением более сильной Европы. Очевидно, что укрепление EMU (Европейского монетарного союза) является ключевым элементом наших усилий по преодолению нынешнего кризиса.

Доклад отражает наши личные мысли. Мы хотели бы подчеркнуть, что не все участвовавшие министры согласились со всеми предложениями, которые были представлены в ходе наших дискуссий. В расчет должны быть приняты обязательства из индивидуальных договоров государств-членов и политические права внутри разных территорий. Они могут быть обобщены следующим образом:

I. Укрепление экономического и валютного союза имеет абсолютный приоритет. Евро имеет глубокие экономические преимущества и является самым могучим символом европейской интеграции. Наши предложения предусматривают конкретный вклад в процесс реформ EMU, запущенных в июне Европейской комиссией. При этом в центре нашего внимания находятся инициативы, стоящие в рамках существующих договоров. Тем не менее, мы не должны исключать возможность изменения договоров, если это окажется необходимым. Мы нуждаемся:

- в дальнейшем усилении экономической основы управления путем (создания механизмов на уровне ЕС, предусматривающих, чтобы бюджеты государств-членов соответствовали европейским правилам, и развивающих дальше европейскую солидарность);

- сделать координацию экономической политики между государствами-членами более обязательной в отдельных областях, которые являются ключевыми для устойчивого экономического роста, занятости и необходимы для стабильности еврозоны. Это поможет преодолеть существующие дисбалансы и укрепить общую конкурентоспособность;

- создание эффективного контрольного механизма, включающего ЕЦБ, для банков в зоне евро и тех государств-членов, которые хотели бы присоединиться к такому механизму;

- обеспечить полную демократическую легитимность и подотчетность. Если предпринимаются дополнительные действия на европейском уровне, и это касается компетенции ЕС, то Европейский парламент должен быть вовлечен либо путем совместного решения, либо через консультации. Большинство членов высказали мнение, что, если решение относится только к зоне евро плюс к другим заинтересованным государствам-членам, желающим принять участие уже на этом этапе, возможности должны быть изучены, чтобы привлечь депутатов Европарламента из этих стран (при полном уважении целостности Европейского Союза и компетенции Европейского парламента). Если будет затронута национальная компетенция, в особенности бюджет, национальным парламентам следует согласиться. Сотрудничество между Европейским и национальными парламентами следует и далее укреплять путем создания постоянного совместного комитета.

II. Мы считаем, что как только кризис евро будет преодолен, мы должны будем также улучшить общее функционирование Европейского Союза. В частности, ЕС должен предпринять решительные шаги по укреплению своих действий на мировой арене. Это должно решаться вне и отдельно от реформы Европейского монетарного союза. Некоторые из этих мер могут быть реализованы на основе существующих договоров, возможно, уже в краткосрочной перспективе, в то время как другие могут быть решены лишь в долгосрочной перспективе через изменение договора.

- ЕС должен повысить согласованность и политическое влияние своих внешних действий. Мы призываем к существенному пересмотру решения о Европейской службе внешних действий (EEAS) в 2013 году. Высокому представителю/вице-председателю следует передать ответственность за ключевые действия во внешних областях. ЕС также нуждается в фундаментальном укреплении политики общей безопасности и обороны - и более эффективной формы отношений со стратегическими партнерами.

В долгосрочной перспективе нам следует достигать более единодушных решений в сфере общей внешней и оборонной политики (Common Foreign and Security Policy - CFSP), совместном представительстве в международных организациях, где это возможно, и в европейской оборонной политике. Некоторые члены группы считают, что это, в конечном счете, могло бы включать в себя европейскую армию.

- Укрепление конкретных отраслей политики должно идти рука об руку с институционными реформами. Европейская комиссия должна быть усилена так, чтобы она могла в полной мере и эффективно выполнять свою роль в качестве мотора Сообщества. Одной из возможностей было бы создание специальных кластеров из "старших" и "младших" комиссаров. Совет по общим вопросам (General Affairs Council) должен иметь возможность полностью взять на себя координирующую роль, предусмотренную для этого в договоре. Европейский парламент (ЕП) должен повысить свою демократическую видимость выдвижением ведущих европейских кандидатов каждой политической группой к следующим выборам в ЕП.

- с точки зрения реалий, в долгосрочной перспективе реформа договора в Европейском Союзе, состоящем из 28 или более государств-членов, будет становиться все более и более трудной. (По мнению большинства членов группы, как принятие, так и последующее вступление в силу пересмотренного договора ревизии (за исключением расширения) должны быть реализованы супер-квалифицированным большинством государств-членов ЕС и их населением. Они будут обязательными для тех государств-членов, которые ратифицировали их).

- Должна быть предусмотрена в конце длительного процесса более рациональная и эффективная система разделения властей в Европе, которая бы пользовалась полной демократической легитимностью. По мнению некоторых членов группы, это могли бы быть: избранный прямыми выборами президент Европейской комиссии, который бы лично назначал членов своего "европейского правительства", Европейский парламент с полномочиями законодательной инициативы и второй палатой для государств-членов.

I. Преодоление нынешнего кризиса на принципах укрепления экономического и валютного союза

Кризис суверенных долгов в зоне евро уже давно стал кризисом доверия в долгосрочной способности отдельных государств, использующих евро, в восстановлении стабильности.

Государственные финансы, конкурентоспособность, экономический рост и занятость следует поощрять вместе. На европейском уровне мы должны поднять общий рынок - один из наших основных активов и самый мощный двигатель роста, на новую стадию развития. Мы должны увеличить поддержку малого и среднего бизнеса, в том числе, путем обеспечения им более легкого доступа к фондам ЕС и стимулирования инвестиций, о чем свидетельствует Европейский пакт роста и занятости. В этом отношении мы также должны выполнять решения о более сильной роли Европейского инвестиционного банка (European Investment Bank - EIB). Наконец, мы должны укрепить создание рабочих мест, нацеленные, в частности, на ликвидацию безработицы среди молодежи.

Тем не менее, мы будем способны решить кризис евро на устойчивой основе, если мы преодолеем кризис доверия в зоне евро. Для этого мы должны принципиально укреплять экономический и валютный союз.

Работа по фундаментальной реформе Европейского монетарного союза (EMU) будет основана на четырех строительных блоках, определенных председателем Европейского Совета совместно с председателем Европейской комиссии, председателем Еврогруппы и председателем Европейского центрального банка в их докладе июня 2012 года Европейскому Совету. Нам нужны шаги в направлении интегрированной финансовой системы, интегрированной бюджетной системы, интегрированной системы экономической политики, а также меры по обеспечению необходимой демократической легитимности и подотчетности.

Эффективный и стабильный экономический и валютный союз имеют решающее значение для функционирования Европейского Союза в целом. Хотя это является первоочередной задачей для государств еврозоны, однако, это затрагивает все государства-члены ЕС, также те, которые еще не ввели евро. Реформы следует проводить по возможности в рамках ЕС-27. Все необходимые шаги для реформы должны быть сделаны для развития EMU. Наша цель опирается на инициативы в рамках существующих договоров, однако, мы не должны исключать возможность изменения договора, если это окажется необходимым.

Интегрированная бюджетная система

В течение последних двух лет важные шаги были предприняты для укрепления основы бюджетной дисциплины, в зоне евро в особенности. Нам нужно быстро завершить работу над двумя пакетами правил (т. н. Two-Pack) и быстро применить Фискальный договор. Но мы должны сделать механизмы на уровне ЕС более эффективными, чтобы все государства-члены осуществляли профилактику и коррекцию неустойчивой налогово-бюджетной политики и придерживались согласованных правил в их бюджетных процедурах. В рамках Европейской комиссии роль финансового комиссара должна быть усилена.

На пути к интегрированной бюджетной политике, (следующие меры должны идти рука об руку:

- эффективные органы надзора на европейском уровне с конкретными компетенциями для европейских институтов для контроля за бюджетами и осуществлением фискальной политики государств-членов в целях обеспечения, соответствующими государствами-членами обязательств по дефициту и сокращению долга, о которых они договорились.

В связи с этим должна быть в полной мере ответственность государств-членов за составление их бюджетов.

- дальнейшее развитие европейских механизмов солидарности; некоторые члены группы предложили шаги по объединению суверенных рисков).

Интегрированная система экономической политики

Нам нужно преодолеть фундаментальный недостаток EMU - валютный союз без экономического союза. Это не означает, что все меры экономической политики должны приниматься на европейском уровне. Но для некоторых ключевых вопросов экономической политики, имеющих особое значение для обеспечения устойчивого экономического роста, занятости и устойчивости еврозоны, нам нужны правильное сочетание эффективной и обязательной координация на европейском уровне со здоровой конкуренцией национальных систем и более эффективным способом обмена передовым опытом. Это касается, в частности, функционирования рынков труда, а также устойчивости пенсионных систем. Нам следует использовать существующие варианты в рамках договоров, в том числе, путем расширения сотрудничества. Многие члены высказали мнение, что, кроме текущих добровольных обязательств в соответствующих областях, пакт Евро плюс (Euro Plus Pact) должен быть обязательным. Это должно быть реализовано в рамках программы экономического сотрудничества между государствами-членами и Европейским уровнем подобно тому, как предусмотрено в Договоре о стабильности, координации и управлении.

Интегрированная финансовая система

Нам нужны более решительные шаги для улучшения функционирования европейских финансовых рынков. Поэтому мы выступаем за эффективный контрольный механизм, включающий ЕЦБ, для банков в еврозоне и для тех государств-членов, которые желают принять участие в таком механизме.

Некоторые члены группы подчеркнули важность общей системы страхования вкладов и схемы европейской реструктуризации и решения.

В среднесрочной перспективе еврозона сама должна быть в состоянии решить потенциальные проблемы в экономическом и монетарном союзе. Таким образом, Европейский стабилизационный механизм (ESM) должен получить дальнейшее развитие в "Европейский валютный фонд", наделенный соответствующими полномочиями.

Укрепление демократической легитимности и подотчетности

Фундаментальное углубление экономического и валютного союза должны идти рука об руку с большей демократической легитимностью. Там, где новые компетенции создаются на европейском уровне или создается более тесная координация национальных политик, должен быть обеспечен полный демократический контроль.

- Европейский парламент должен принимать активное участие в дальнейшем развитии EMU в соответствии с линией сообщества, и его роль должна быть усилена. Если действия на европейском уровне, либо в рамках ЕС, либо путем интенсификации координации государств-членов, касаются компетенций ЕС, Европейский парламент должен быть частью процесса принятия решений, либо путем совместного решения или консультации. Например, Европейский парламент должен, среди прочего, проводить консультации в рамках европейского семестра до формулирования основополагающих аспектов (например, Отчета о ежегодном росте) или влиять на конкретные рекомендации, касающиеся ЕС или еврозоны как целого. Если мы введем более обязательную координацию на европейском уровне в отношении конкретных элементов Евро плюс пакта, то Европейскому парламенту следует консультироваться по этому поводу.

Большинство членов высказали мнение, что, если решение относится только к еврозоне плюс другие "привлеченные" государства-члены, которые желают принять участие, должны быть изучены возможности привлечения депутатов Европарламента из этих стран (при полном уважении целостности Европейского Союза и Европейского парламента в целом). Если фонды из возможного центрального бюджета с участием этих стран были бы использованы на поддержку структурных реформ в одном из этих государств-членов, то Европейский парламент, с определенной ролью для депутатов Европарламента от этих стран, должен дать согласие в соответствии с процедурами, предусмотренными в договорах.

- Если дополнительные действия на европейском уровне затрагивают национальные компетенции, в особенности, бюджет, то национальные парламенты должны согласиться с этим. Европейский парламент также должен быть проинформирован.

- Кроме того, сотрудничество между Европейским парламентом и национальными парламентами должно быть помещено на новую основу в сфере экономической и налогово-бюджетной политики путем создания постоянного совместного комитета.

II. Содействие дальнейшим шагам интеграции и долгосрочная структура управления Европейским Союзом

После того, как еврокризис будет преодолен, мы должны также улучшить общее функционирование Европейского Союза. В частности, ЕС должен предпринять решительные шаги по укреплению своих действий на мировой арене. Это должно решаться вне и отдельно от реформы EMU. Некоторые из этих мер могут быть реализованы на основе существующих договоров, возможно, уже в краткосрочной перспективе, в то время как другие могут быть решены лишь в долгосрочной перспективе через изменение договоров, которые будут согласованы на основе Конвенции.

a) Европа как глобальный игрок

В глобальной конкуренции с другими экономиками, идеями и моделями общества страны Европы будут придерживаться своих ценностей и отстаивать свои интересы успешно только в том случае, если мы едины. Для этого нам нужен всеобъемлющий и комплексный подход ко всем компонентам международного профиля ЕС. В рамках Совместной иностранной и политики безопасности (Common Foreign and Security Policy - CFSP) и Совместной политики безопасности и обороны (Common Security and Defence Policy - CSDP) должны быть включены, среди прочего, вопросы, касающиеся торговли и политики внешнеэкономических связей, помощи в целях развития, расширения и политики соседства, управления миграционными потоками, переговоры по изменению климата и энергетической безопасности;

- мы должны повысить согласованность внешних действий ЕС. Для достижения всеобъемлющего и комплексного подхода для всех компонентов международного профиля ЕС, должна быть усилена Европейская служба внешних действий (European External Action Service - EEAS) в рамках, описанных в решениях EEAS на 2013 год. Высокий представитель/заместитель председателя (и EEAS) должны нести ответственность за главные сферы внешней деятельности (например, политику соседства). Их роль в области сотрудничества в целях развития также должна быть усилена. В других областях их институционный потенциал для координации различных акторов ЕС должен быть усилен. Это необходимо, в особенности, чтобы Высокий представитель взял на себя в полном объеме роль координатора внутри Европейской комиссии. Необходимы также четкие правила о сотрудничестве между Высоким представителем/заместителем председателя и другими комиссарами в сфере внешних сношений (например, в рамках возможного создания "старших" и "младших" комиссаров).

ЕС должен действовать более сплоченно в международных организациях, например, путем CFSP заявлений от имени ЕС.

- Существует необходимость укрепления Общей политики безопасности и обороны. Наша оборонная политика должна иметь более амбициозные цели, которые выходят за рамки "объединения и совместного использования" ("pooling and sharing"). Возможности Лиссабонского договора, в особенности, в установлении Постоянной структуры сотрудничества должны быть реализованы.

- Мы должны сделать наши отношения с нашими стратегическими партнерами более эффективными. Высокий представитель играет ведущую роль в этой области, она [т. е. Кэтрин Эштон] должна быть поддержана государствами-членами.

- Мы должны улучшить определение приоритетов в сфере внешних отношений. Мы должны улучшить работу Совета по иностранным делам. На основе планирования шестимесячной повестки дня мы должны сделать наши консультации более стратегическими по содержанию и целенаправленными. Нам нужно больше неформальных встреч в формате Gymnich и лучшее взаимодействие с Советом Европы. Одно в год его совещание с участием министров иностранных дел должно сосредоточиться на проблемах внешней политики. Нам следует пересмотреть вопрос о Европейской стратегии безопасности.

Для того чтобы сделать ЕС настоящим субъектом на мировой арене, мы считаем, что мы должны в долгосрочной перспективе:

- ввести решение большинством голосов в сфере CFSP или, по крайней мере, предотвратить, чтобы одно государство-член могло препятствовать инициативам (в этом контексте также необходимо дальнейшее развитие концепции конструктивного воздержания от голосования).

- достигать, где это возможно, совместного представительства в международных организациях. - цель для европейской оборонной политики - совместные усилия в отношении оборонной промышленности (например, создание единого рынка для проектов вооружений), а для некоторых членов Группы это могло бы включать в себя Европейскую армию.

b) Укрепление других областей политики

Если Европа хочет вести свою политику в новом мировом порядке, то мы должны также расширить интеграцию в других важных политических сферах. В сфере юстиции и внутренних дел, поэтому мы предлагаем усилить охрану внешних границ Шенгенской зоны (путем создания "Европейской пограничной полиции") или, в среднесрочной перспективе, создать европейские визы. Еще одна область, где мы нуждаемся в "больше Европы" является устойчивая энергетическая политика. Мы должны создать функционирующий внутренний энергетический рынок через Европейскую энергетическую инфраструктуру, улучшить энергоэффективность и определить общие внешние энергетические отношения.

c) Институционные реформы: укрепление эффективности ЕС и демократической легитимности

В дополнение к конкретному аспекту реформы EMU для укрепления потенциала ЕС для действия и расширения демократической легитимности необходимы дополнительные права на европейском уровне или более тесная координация национальных политик.

Улучшенная способность к действию

- Европейская комиссия должна быть укреплена так, чтобы она могла в полной мере и эффективно выполнять свою незаменимую роль в качестве двигателя Сообщества. Ее внутренняя организация и ее процедуры должны быть усилены (одна из возможностей - создание специальных кластеров со "старшими" и "младшими" комиссарами). В среднесрочной перспективе число комиссаров должно быть определено.

- сотрудничество внутри Европейского совета должно быть улучшено, а также с целью обеспечения, чтобы Европейский совет обеспечивался различными образованиями этого Совета, прежде всего, Советом по общим вопросам, который должен полностью взять на себя координирующую роль, предусмотренную в Договоре. Внутренние консультации в различных формациях Европейского совета должны стать более эффективными (например, за счет использования вмешательств). В среднесрочной перспективе, мы должны создать более постоянные посты и правильный баланс между постоянными и временными постами, включая Совет по общим вопросам, для повышения эффективности работы в различных формациях Европейского совета. Кроме того, возможность лучшего согласования работы Совета и Комиссии может быть рассмотрена. Некоторые министры предложили создать двойной пост председателя Европейской комиссии и председателя Европейского Совета.

- Эффективность европейских решений также может быть увеличена путем более широкого использования дифференцированной интеграции - возможности, предусмотренной в договорах, но не реализованной до сих пор. В среднесрочной перспективе в целях расширения возможностей Европейского Союза для действия, мы должны расширить сферу применения решений, которые будут приниматься квалифицированным большинством.

Увеличение демократической легитимности

Необходимо и дальше повышать демократическую видимость Европейского парламента. Одним из ключевых шагов было бы, например, выдвижение европейских главных кандидатов на следующих выборах в Европейский парламент от каждой европейской политической группы, которые могли бы также выставляться на пост председателя Европейской комиссии. Кроме того, нам нужно большее различие между большинством и меньшинством в парламенте. Выборы в Европейский парламент следует проводить в один и тот же день во всех государствах-членах, составлять (ограниченный) список - европейский список и более открытую процедуру в парламенте назначения председателя Европейской комиссии. Европейские политические партии должны работать в направлении построения действительно "европейского политического пространства", которое могло бы привлечь внимание европейских граждан к ключевым политическим вопросам, касающихся их общего будущего.

- национальные парламенты должны быть более эффективно вовлечены в работу Европейского Союза в духе Лиссабонского договора. В этой связи контакты между ЕП и национальными парламентами должны быть усилены. Это может быть сделано, например, путем проведения регулярных встреч, присутствием членов Европейского парламента во время важных дебатов по теме ЕС в национальных парламентах, укрепления системы Конференции парламентских комитетов по европейским делам (Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs - COSAC) и улучшения в масштабах ЕС сети национальных парламентских комитетов, занимающихся делами ЕС. Основной задачей национальных парламентов, однако, будет оставаться контроль за действиями своих национальных правительств.

d) Укрепление Европейского Союза как сообщества ценностей

- Возможности по обеспечению уважения фундаментальных ценностей в соответствии со статьей 2 Договора о ЕС (TEU) должны быть усилены. Для этого должен быть установлен новый легкий механизм, позволяющий Европейской комиссии составлять доклад в случае конкретных доказательств нарушения ценностей в соответствии со статьей 2 TEU и давать рекомендации или передавать дело в Европейский Совет. Это следует делать только в случае очевидного нарушения в государстве фундаментальных ценностей и принципов, таких как верховенство закона.

e) Улучшение долгосрочного общего функционирования Европейского Союза

- В ЕС с 28-ю или большим количеством государств-членов реформу договора будет сложнее осуществить. (Большинство членов группы считают, что как принятие, так и последующее вступление в силу измененного договора (за исключением расширения) должны быть реализованы супер-квалифицированным большинством государств-членов и их населения). Большинство государств-членов не должны быть ограничены в дальнейшем продвижении в интеграции или из-за отсутствия политической воли или из-за значительной задержки в процессе ратификации. Минимальный порог, представляющий значительное большинство европейских государств-членов и их граждане, должен быть создан для вступления в силу поправок к европейским договорам. Они будут обязательными для тех государств-членов, которые ратифицировали их.

- наконец, мы также должны думать о долгосрочных управленческих структурах ЕС. В конце длительного процесса мы нуждаемся в рациональной и эффективной системе разделения властей в Европе, которая имеет полную демократическую легитимность. В представлении некоторых членов Группы, это могло бы включать в себя следующие элементы: прямое избрание председателя Европейской комиссии, который сам назначал бы членов своего "европейского правительства", Европейский парламент с полномочиями законодательной инициативы и второй палатой для государств-членов.